在環(huán)境保護過程中，有兩個關(guān)鍵的經(jīng)濟學(xué)問題亟須破解，其一是如何理解環(huán)境保護與經(jīng)濟增長的關(guān)系；其二是如何決定環(huán)境保護的制度和政策。如果說，前者是方向性的大局問題，那么后者便是操作性的細節(jié)問題。
當下，已經(jīng)確認環(huán)境保護是與經(jīng)濟增長同等優(yōu)先的重大挑戰(zhàn)，是社會經(jīng)濟中長期的重點工作內(nèi)容和方向。在此前提下，環(huán)境保護的制度與政策選擇就尤為凸顯其重要性。一個好的制度和政策可以大大提高生態(tài)環(huán)境保護的效率，縮短從此岸到彼岸的距離。否則，即便具備美好的初衷，也難以解決生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化的頑癥，結(jié)果只能令社會經(jīng)濟蒙受巨大損失。
作為近期生態(tài)環(huán)境保護工作和改革措施的重中之重，在全國范圍內(nèi)逐步實施的“河長制”，其背后的經(jīng)濟學(xué)含義值得深思。
從經(jīng)濟學(xué)的視角看，如果將一地生態(tài)環(huán)境及自然資源視為一種經(jīng)濟化的產(chǎn)權(quán)，那么為何這種產(chǎn)權(quán)與其他私人物品產(chǎn)權(quán)不同，經(jīng)常屢受外界侵犯，得不到充足的保護呢？其原因在于，這種產(chǎn)權(quán)的利用存在外部性特征。正如100年前著名福利經(jīng)濟學(xué)家庇古所言，生態(tài)環(huán)境以及自然資源的利用過程會產(chǎn)生社會成本，也就是一種不為私人所承擔的外部成本，正是這種成本上的不對稱性帶來了生態(tài)環(huán)境及資源破壞的種種問題。
這里面有兩層含義：一是生態(tài)環(huán)境保護有福利效應(yīng)。克服外部性問題的結(jié)果，將是改善社會總體福利，這恰恰是一切生態(tài)環(huán)境保護制度和政策的基石。這一基石意味著，任何單純以環(huán)境保護本身為目標，而不能滿足福利改善條件的制度和政策都值得商榷。二是生態(tài)環(huán)境保護有分配效應(yīng)。在某些情況下，保護生態(tài)環(huán)境的確可以改善社會福利，但卻也有可能波及社會公平，影響社會收入的合理分配。這是因為，在克服環(huán)境外部性的過程中，生態(tài)環(huán)境和資源產(chǎn)權(quán)背后的收益存在錯配的可能性，進而加劇收入貧富差距。基于此，一項生態(tài)環(huán)境保護制度和政策的建立有必要思考，其是否在消除外部性，同時又是否在最大程度上維護了社會的公平公正。
就河長制而言，“河長制”表面上是生態(tài)環(huán)境保護的一個行政總動員，實質(zhì)上是以打破區(qū)域和部門行政權(quán)力界限的方式來克服生態(tài)環(huán)境和資源利用的外部性。眾所周知，就流域而言，其最為顯著的外部性挑戰(zhàn)根源于各種層面的行政權(quán)力分割，其中包括有岸上和岸下之間的、上游和下游之間的、不同河段之間的，以及甚至是左岸與右岸之間等等的行政管轄權(quán)力分割。正因為有了這種種的行政權(quán)力分割，各家自掃門前雪，才致使外部性問題遲遲得不到根治，其結(jié)果自然就是，九龍治水而水不治。應(yīng)該說，河長制為流域和河流設(shè)置高規(guī)格的總負責人，這抓住了生態(tài)環(huán)境外部性問題的源頭，有助于徹底解決行政權(quán)力分割的舊弊。
譬如，在近期公布的上海市河長制執(zhí)行方案中，市長擔任總河長，各個區(qū)縣的負責人擔任相應(yīng)河段的河長。這意味著，在河流的治理上，至少在形式上實現(xiàn)了區(qū)域內(nèi)部行政權(quán)力的統(tǒng)一，使得河流生態(tài)環(huán)境質(zhì)量得以在總河長和各層級河長的專門治理下得到改善。
“河長制”雖然是江浙等地十余年改革努力的成果，但卻是經(jīng)濟發(fā)展使然，生態(tài)環(huán)境保護制度演進水到渠成的一個結(jié)果。通過歸攏行政權(quán)力來解決流域環(huán)境污染問題的好處不言自明，難處卻又在哪里呢？既然河長制可以克服外部性，那為何久久未能推廣？筆者認為，問題的關(guān)鍵在于成本核算，通過河長制固然可以克服外部性，帶來收益，但未必就一定可以改善社會總福利。
道理很簡單，河長制也有制度成本，這個制度成本一方面取決于制度本身，任何新制度的執(zhí)行必然付出相應(yīng)的直接支出；另一方面取決于能力，也就是是否具備了執(zhí)行河長制的相應(yīng)管理水平。如果說，前一種成本僅是人力物力等硬件上的代價，那么，后者考驗的是一種軟實力。這個軟實力的本質(zhì)體現(xiàn)在生態(tài)環(huán)境保護上，就是行政和思想動員是否充分，政府職能是否調(diào)校到位。而無論是哪種成本，都需要我們不僅在經(jīng)濟發(fā)展上積累足夠的力量，而且在制度建設(shè)上勵精圖治。就此而言，河長制如能在全國范圍內(nèi)順利推行，實則是離不開前期在經(jīng)濟發(fā)展和制度建設(shè)上的各種努力和準備。否則，過早和過晚推動各種流域治理行政權(quán)力的歸攏都有可能無限放大成本，而使得外部性問題的解決變得得不償失。
值得注意的是，在河長制的實施方案中，固然強調(diào)在大方向上通過消除行政權(quán)力分割進而解決外部性問題，同時也并沒有忽視細節(jié)中的“魔鬼”，即外部性問題背后所隱藏的分配問題。如前所述，在克服外部性問題的過程中，有可能帶來利益的再分配。譬如，通過對上游河段環(huán)境的治理，解決了對下游河段環(huán)境的外部性影響，其結(jié)果是增加社會總福利，但更多的福利或好處實則落在了下游頭上，造成不平衡的發(fā)展，有礙社會福利的公平分配。盡管國家在同步實施流域生態(tài)補償方面的制度改革與嘗試，但河長制也積極地考慮解決可能在分配上造成的挑戰(zhàn)。
一方面，河長制的具體制定、實施與考核都以省級政府為主導(dǎo)，建立省、市、縣、鄉(xiāng)4級河長體系，這實則給予省級地方政府在河流治理的實際工作中很大的自主權(quán)，這個自主權(quán)正是確保在區(qū)域內(nèi)部實現(xiàn)平衡發(fā)展和公平公正發(fā)展的重要基礎(chǔ)。另一方面，河長制強調(diào)“一河一策”、“一湖一策”。也就是倡導(dǎo)有針對性地解決河流環(huán)境問題，將河流環(huán)境治理的靈活性與環(huán)境保護的原則性相結(jié)合。這實則也是在為差異化的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、財政支持以及生態(tài)補償?shù)确矫娴拇胧┳鲣亯|，其實質(zhì)也正是在發(fā)展條件差異化的基礎(chǔ)上盡可能地實現(xiàn)發(fā)展的平衡性與公平性。
總之，萬變不離其宗，如果從經(jīng)濟學(xué)的視角出發(fā)來思考環(huán)境保護制度和政策，我們所需要的就不僅僅只是簡單的制度和政策，還必須讓制度和政策滿足相應(yīng)的條件，來同步改善社會福利和實現(xiàn)共同富裕。
作者系復(fù)旦大學(xué)環(huán)境經(jīng)濟研究中心副主任李志青
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