北京回龍觀距離互聯(lián)網(wǎng)巨頭扎堆的后廠村僅10公里，駕車要20分鐘，就算步行也不會超過兩小時。但若在雨后，情況就不同了。2018年7月16日，北京迎來暴雨，回龍觀育知東路輕軌橋下，積水沒過車頂，部分區(qū)域水深達3米。
次日上午，住在回龍觀的鄒玥(化名)開車去后廠村上班，一路上“不是淹了就是堵了”，經(jīng)過生命科學園地鐵站時，她看到13號線高架“像水簾洞一樣往下潑水”。最終抵達公司時，距離她出門已過去三個半小時。
為了緩解城市內(nèi)澇，2015年以來，中國先后兩批把30個城市列為海綿城市試點。然而未來很長一段時期內(nèi)，中國城市仍將飽受內(nèi)澇影響。中規(guī)院(北京)規(guī)劃設計公司生態(tài)市政院院長、住房和城鄉(xiāng)建設部海綿城市建設技術指導專家委員會委員王家卓說，完全完成海綿城市建設的目標，徹底補齊城市排水防澇設施的短板，可能還要20年。
2018年7月16日，北京昌平回龍觀地區(qū)強降雨后，一些路口、路段出現(xiàn)不同程度積水。
城市建設欠賬
回龍觀是北京北部人口聚集度最高的一個區(qū)域，34平方公里的土地上，居住著近50萬人口。當?shù)鼐用裾J為，像這樣一個灰色建筑高度密集的區(qū)域，發(fā)生內(nèi)澇是在意料之中的。
就在鄒玥開始三個半小時的“跋涉”時，北京海淀區(qū)一所高校的大二學生劉真真正準備去上課。蹚水去教學樓前，她看了眼高德地圖的“積水地圖”，發(fā)現(xiàn)五環(huán)內(nèi)布滿密密麻麻的小水滴，這些代表積水位置的小水滴，在五環(huán)至六環(huán)之間逐漸變得稀疏。
積水地圖顯示，7月16日至17日，北京市的積水點超過100個，其中重度積水地區(qū)集中在西北五環(huán)外的西二旗。
內(nèi)澇是傳統(tǒng)城市建設模式所遺留下的歷史欠債。過去幾十年來，大量湖泊、濕地被填平，土地被硬化，而地下管網(wǎng)卻設計標準偏低、維護不足，一旦降雨量超過管網(wǎng)承載力，積水無處可去，便形成內(nèi)澇。
海綿城市是指通過自然和人工方式合理集蓄、儲存和利用雨水資源，實現(xiàn)城市下雨時吸水、干旱時放水的設計目標，從而減輕管網(wǎng)壓力，此外也可減緩熱島效應和霧霾的影響，對水質(zhì)改善起到作用。
劉真真的家鄉(xiāng)江西省萍鄉(xiāng)市是第一批海綿城市試點之一。2015年4月，財政部、住建部、水利部將重慶、武漢、常德、萍鄉(xiāng)等16座城市列入海綿城市建設試點。一年后，第二批海綿城市建設試點公布，包括北京、天津、上海等14座城市。對這些試點城市，中央財政將給予專項資金補助，為期三年，直轄市每年6億元，省會城市每年5億元，其他城市每年4億元。
據(jù)《財經(jīng)》記者不完全統(tǒng)計，今年以來，30個試點城市中已有27個發(fā)生過積水內(nèi)澇。不過需要注意的是，由于每座試點城市中海綿城市項目僅占建成區(qū)面積的一部分，因此試點城市發(fā)生內(nèi)澇，并不能完全歸咎于該城市的海綿城市建設質(zhì)量。
長沙市海綿城市生態(tài)產(chǎn)業(yè)技術創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟秘書長劉波認為，目前的海綿城市項目面積過小且不成體系、過于碎片化，所以難以發(fā)揮應有的功能。
作為一名長期研究海綿城市的專家，王家卓常遇到別人問，“你看海綿城市也沒有用，還是內(nèi)澇。”王家卓感到納悶：一個人已經(jīng)餓了好幾天，你現(xiàn)在給他吃一塊餅干，問他吃飽沒，他說沒吃飽，所以得出一結論說餅干沒有用?
“內(nèi)澇現(xiàn)象正說明了海綿城市工作的重要性和緊迫性，越是這樣，越說明還是干得不夠，應盡快用新的理念補齊城市排水基礎設施短板，還上歷史的欠賬。”王家卓說。
據(jù)王家卓介紹，中國600多個城市的建成區(qū)面積為5萬多平方公里，而30個試點城市所申報的海綿城市項目面積只有數(shù)百平方公里，“就算這幾百平方公里都做好了，也解決不了那么多的內(nèi)澇問題”。
根據(jù)國務院的要求，到2020年，各城市應有20%的面積達到海綿城市建設要求，到2030年達到80%的面積。王家卓認為，實際情況中部分城市“行動稍微慢一些”，還需要考慮到實施中的技術制約和資金等問題。
“數(shù)學題做成了歷史題”
與傳統(tǒng)的上凸式綠化帶不同，常德技師學院的綠化帶低于路面，綠化帶中央有一道蜿蜒的溝渠，使整個綠化帶如同一個變形的漏斗，設計者稱之為滲水洼地，這在海綿項目中并不少見。
滲水洼地下另有文章。除了最上一層用于供養(yǎng)植物的種植土外，往下還有數(shù)層不同質(zhì)地和大小的土壤，以此達到滯留和凈化雨水的效果。在經(jīng)過人工配比的土壤底下，埋藏著一種特殊的管道——盲管。當土壤無法接納更多雨水時，這種管體上帶有小孔的管道就會發(fā)揮作用，它把多余的雨水吸收進去并輸送至滲水洼地下的調(diào)蓄池。當雨水不足時，調(diào)蓄池的積水又可重新補給綠化帶，從而達到雨水再利用的功能。設計者也考慮到了極端雨水天氣，調(diào)蓄池同時連接著市政管網(wǎng)，當積水超過其承載能力后，可以將多余的積水排往市政管網(wǎng)。
海綿城市的功能通過綜合采取“滲、滯、蓄、凈、用、排”等措施來實現(xiàn)，上述滲水洼地就是一個典型案例。相比傳統(tǒng)管道單一的排水功能，海綿項目能夠有效利用雨水資源。
不過，要讓滲水洼地達到預想效果并不簡單。常德技師學院是常德市的海綿建設項目之一，由德國漢諾威水協(xié)進行設計。
德國漢諾威水協(xié)工作人員楊昶告訴《財經(jīng)》記者，為了確保庭院內(nèi)“每一塊硬化地面的水都有地方可去”，需要已有數(shù)據(jù)和實驗來計算出綠化帶面積大小、調(diào)蓄池的體積以及采用哪種土壤、配比多少。
“海綿城市很講究精細”，德國漢諾威水協(xié)工作人員鄭能師做了一個形象的比喻，“海綿城市是一道數(shù)學題，不是歷史題。”
而有的施工單位卻“把數(shù)學題做成了歷史題”。德國漢諾威水協(xié)總經(jīng)理彭赤焰坦言，在近兩年的工作中，如何保證施工質(zhì)量以及設計理念的貫徹是他們的一大挑戰(zhàn)。
常德市海綿城市建設領導小組辦公室副主任李遠國告訴《財經(jīng)》記者，在常德市另一個海綿項目中，由于施工團隊把標高搞錯了，最后發(fā)生了污水倒灌的情況。
滲水磚常用于海綿項目，具有滲水性，價格也高于普通磚。劉波在常德市政府從事過海綿城市相關工作，他曾目睹工人裝滲水磚操作不規(guī)范，滲水磚下面鋪了一層幾厘米厚的泥土，底下實際上還刷著一層水泥。這類工程有海綿之名卻無海綿之實。
施工單位則對設計單位抱有怨言。有的設計單位根據(jù)項目資料畫圖紙，無法考慮到施工地點的實際情況，比如工人挖開地面碰到一個圖紙沒有納入的問題，施工就可能很難開展下去。
北京通州的做法或許值得借鑒，為了解決施工過程中的技術問題，通州區(qū)海綿辦引進了一批國內(nèi)海綿城市的專業(yè)人才，組建了通州區(qū)海綿辦技術中心。每位專家負責數(shù)個項目，定期到工地查看施工情況，進行質(zhì)量檢驗和指導，并對項目全過程進行把控。
海綿城市項目完成后，運營維護是一大難題。
7月底，《財經(jīng)》記者走訪通州區(qū)海綿項目發(fā)現(xiàn)，有的滲水洼地上，出現(xiàn)了大片植物被踩踏的痕跡。在常德，原本承擔凈化水質(zhì)功能的生態(tài)濾池內(nèi)，蘆葦肆虐生長，中間夾雜著大量枯萎的葉子，而部分項目的水質(zhì)也出現(xiàn)了反彈。7月26日，家住穿紫河邊的常德市政協(xié)委員彭梅華建言，穿紫河“改造后的部分區(qū)域水體水質(zhì)有反彈的苗頭，建議及時整改”。
通州區(qū)海綿辦負責人蔡殿卿介紹，除個別PPP項目外，目前通州區(qū)尚無團隊專門負責海綿項目的維護。李遠國則表示，常德已成立市政海綿管理局，但由于缺少資金，目前尚未開始運維工作。
通州區(qū)海綿辦技術中心的工作人員張超稱，海綿項目需要定期進行維護，相比植物的維護，對透水磚、盲管等的運行和維護更為專業(yè)化，不能簡單交由小區(qū)物業(yè)完成。比如透水磚，要定期用高壓水槍進行沖洗，否則透水性會大打折扣。
從技術上來講，對海綿項目、城市管網(wǎng)進行維護不難實現(xiàn)，現(xiàn)在很多地方的管網(wǎng)之所以處于維護很差的狀態(tài)，原因有三：沒有機制、沒有人員、沒有經(jīng)費。
資金問題怎么解決?
湖北經(jīng)濟學院物流與工程管理學院副院長倪燕翎曾對武漢的海綿城市試點建設開展調(diào)研，她發(fā)現(xiàn)，資金嚴重不足是海綿城市建設的最大挑戰(zhàn)。
“市政項目是最燒錢的，動輒上億。武漢市正在大力推進軌道交通建設，哪里有多余的資金來發(fā)展海綿城市?”倪燕翎說，武漢市海綿城市建設依然停留在傳統(tǒng)的政府主導、政府出錢、政府建設、政府管理、政府運營的模式，這對財政無疑是巨大的考驗。
劉波認為，三年試點期滿后，試點城市若失去中央財政給予的專項資金補助，缺錢問題會更加突出。
一名住建系統(tǒng)官員告訴《財經(jīng)》記者，現(xiàn)階段海綿城市建設的資金來源有四：一是爭取國家支持資金;二是爭取國開行低息貸款和發(fā)行債券;三是按PPP方式以特許經(jīng)營權融資，列入政府中長期預算;四是結合地塊開發(fā)，提出海綿城市開發(fā)理念和驗收標準，由項目埋單。
以常德為例，海綿城市建設試點總面積36.1平方公里，計劃總投資78.15億元，涵蓋水系治理、防洪排澇、供水、截污治污、海綿院落等148個項目。據(jù)常德市財政局經(jīng)建科科長歐陽志介紹，整體投資由三方面構成，常德市、區(qū)兩級財政投資46億元，中央財政補貼12億元，社會投資20多億元。
李遠國提供了另一組數(shù)據(jù)，過去13年里，常德市海綿城市建設總投資不少于400億元。
在引入社會資本方面，常德市曾開展海綿PPP項目，以拉長政府的投資期，解決政府當下資金不足的問題。不過，倪燕翎認為，隨著國家逐步規(guī)范PPP項目，暫時看不到民間資本進入海綿項目的希望。
這種情況下，如何省錢是許多地方財政部門首要的考慮。歐陽志告訴《財經(jīng)》記者，常德市財政局是按照改造面積來計算設計費，改變了過去按項目投資來算設計費的做法，從源頭上把控資金，財政局事先確定項目投資標準。同時，在施工現(xiàn)場進行把關，在保證效果的前提下建議其使用資金少的方案。
中國規(guī)劃設計院水院副院長劉廣奇認為，對于一個新建小區(qū)而言，采用海綿比不采用所增加的費用并不多，僅占3%左右，實際上項目開發(fā)商是可以承受這筆費用的。
常德市就采用了這種做法。歐陽志說，對于新建小區(qū)，常德市要求開發(fā)商按照海綿城市來進行規(guī)劃建設，不符合要求的就不發(fā)施工許可證。在老舊小區(qū)的海綿改造方面，由常德市政府出資八成，小區(qū)業(yè)主出資兩成。
現(xiàn)在的問題集中于海綿改造項目，因為這類項目需要單獨資金渠道。劉廣奇說，海綿改造項目可分為兩類，一類是公共服務類的，河道治理、公園整治、濕地建設等大海綿，以政府主導的形式開展。另一類是小區(qū)改造，老舊社區(qū)可結合棚改進行海綿改造，但劉廣奇不建議單獨對近十年內(nèi)建造的小區(qū)進行海綿改造。一些地方的PPP項目已經(jīng)停工，主要是城市財政壓力大，他建議財政比較好的城市繼續(xù)采用PPP模式。
常德市提供了一個解決海綿城市投入的方案。據(jù)歐陽志介紹，這幾年里，常德市土地升值的費用以及房地產(chǎn)方面的稅收幾乎可以平衡政府的投資。常德正在利用穿紫河水上風光帶、德國風情街、常德河街等海綿建設成果發(fā)展旅游，并計劃將這些項目的收益反哺至新的海綿項目建設以及運維當中。
另有觀點認為，執(zhí)行雨水排放收費制度可推動海綿城市建設。美國、德國等多個國家地區(qū)就執(zhí)行了雨水排放收費制度。德國結合當?shù)氐慕涤隊顩r、業(yè)主所擁有的不透水面積計算出應繳納的雨水費，收取標準為每年0.63歐元-2歐元/平方米不等。按照住建部的部署，今后要借鑒國外做法，研究實施雨水排放收費制度，在籌集建設資金方式上由政府單一渠道轉向社會多渠道籌資。
但雨水很難量化，如果采取雨水排放收費制度，還要給每戶裝上設備來衡量雨水量，這又是一筆很大的投資。因此，劉廣奇認為雨水排放收費制度難以推行。
彭赤焰則認為，海綿城市完全依賴市場資金是很困難的，因為排水系統(tǒng)是城市的基礎設施。“這是一個政府必須完成的為民服務的工作。”E20研究院執(zhí)行院長薛濤也認為，目前污水廠、管網(wǎng)都來自財政支付，垃圾費也還沒收，所以還不是推行雨水排放收費制度的時機。
“還有一個極大的潛力沒有開發(fā)，就是每個居民的動力。”彭赤焰補充，其實許多海綿措施不需要高科技，可以讓每個居民參與自己小區(qū)的雨水蓄留綠化建設。比如，老城區(qū)可以發(fā)動居民挖植草溝，去購買綠色屋頂?shù)牟牧稀⒎N花種菜。政府可以給予一定的鼓勵和組織。
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