三中全會(huì)提出建立“水權(quán)交易制度”
《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，發(fā)展環(huán)保市場(chǎng)，推行節(jié)能量、碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)交易制度，建立吸引社會(huì)資本投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)的市場(chǎng)化機(jī)制，推行環(huán)境污染第三方治理。那么，什么是水權(quán)交易制度？我國(guó)的交易狀況如何？國(guó)外有哪些先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)可供我們借鑒學(xué)習(xí)？本期應(yīng)知為您介紹。
內(nèi)涵解析
什么是水權(quán)交易？
◆何為水權(quán)？
水權(quán)是指水資源的所有權(quán)以及從所有權(quán)中分設(shè)出的用益權(quán)。水資源的所有權(quán)是對(duì)水資源占有、使用、收益和處置的權(quán)力，所有權(quán)具有全面性、整體性和恒久性的特點(diǎn)。我國(guó)《水法》明確規(guī)定，水資源屬于國(guó)家所有，水資源的所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織修建管理的水庫(kù)中的水，歸這一農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)使用。
為適應(yīng)不同的使用目的，可以在使用權(quán)的基礎(chǔ)上，著眼于水資源的使用價(jià)值，將其各項(xiàng)權(quán)能分開，創(chuàng)設(shè)使用權(quán)、用水權(quán)、開發(fā)權(quán)等。其中最重要的是水資源的使用權(quán)。國(guó)家鼓勵(lì)單位和個(gè)人依法開發(fā)、利用水資源，并保護(hù)其合法性。我國(guó)于1999年開始提出水權(quán)、水市場(chǎng)和水價(jià)改革，到2005年1月，水利部頒布并實(shí)施《關(guān)于水權(quán)轉(zhuǎn)讓的若干意見》，首次在正式的規(guī)范性文件中使用“水權(quán)”術(shù)語(yǔ)。
◆何為水權(quán)交易？
水權(quán)交易是指水資源使用權(quán)的部分或全部轉(zhuǎn)讓，水權(quán)交易需要通過交易市場(chǎng)完成。現(xiàn)有理論一般參照土地交易市場(chǎng)的結(jié)構(gòu)框架將其分為兩級(jí)。一級(jí)市場(chǎng)即水權(quán)的初始分配市場(chǎng)，指由作為水資源所有主體的國(guó)家，將水權(quán)分配到水資源使用者手中。二級(jí)市場(chǎng)是水資源使用權(quán)在用水人之間的再分配，狹義的水權(quán)交易僅指水權(quán)的二級(jí)市場(chǎng)。
小貼士
我國(guó)首例：東陽(yáng)—義烏水權(quán)交易
東陽(yáng)市和義烏市均隸屬于浙江省金華市，同在錢塘江支流金華江一帶，二者處于上下游的相對(duì)位置。東陽(yáng)市水資源相對(duì)豐富，市內(nèi)的橫錦水庫(kù)具有約5000多萬(wàn)立方米的市外供水潛力。義烏市市區(qū)現(xiàn)有供水能力嚴(yán)重不足，市內(nèi)的水庫(kù)供水潛力有限，區(qū)域水資源相對(duì)缺乏，迫切需要從境外開辟新的水源，以滿足城市發(fā)展用水需求增長(zhǎng)的客觀需要。
為此，在醞釀了5年后，東陽(yáng)和義烏于2000年11月24日簽訂了有償轉(zhuǎn)讓用水權(quán)的協(xié)議。義烏市一次性出資兩億元購(gòu)買東陽(yáng)橫錦水庫(kù)每年4999.9萬(wàn)立方米水的使用權(quán)。轉(zhuǎn)讓用水權(quán)后水庫(kù)原所有權(quán)不變，水庫(kù)運(yùn)行管理、工程維護(hù)仍由東陽(yáng)負(fù)責(zé)，義烏市按當(dāng)年實(shí)際供水量每立方米0.1元付給東陽(yáng)市綜合管理費(fèi)。
專家建議
我國(guó)水權(quán)交易現(xiàn)狀
自上世紀(jì)80年代末期以來(lái)，我國(guó)的水資源管理體制和制度發(fā)生了很大變化，如灌區(qū)管理體制的改革、水價(jià)制度的改革、取水許可制度的頒布和水資源費(fèi)的收取、城市水務(wù)體制的改革、節(jié)水制度以及一定程度的流域機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理等方面都取得了一定的進(jìn)展。我國(guó)在建立水權(quán)制度和水權(quán)交易的外部激勵(lì)環(huán)境已經(jīng)逐步形成。然而，建立水權(quán)交易制度仍需解決以下問題。
關(guān)鍵詞：初始分配
水權(quán)的初始分配應(yīng)達(dá)到以下要求：一是水權(quán)的明確性，即水管理部門首先須對(duì)水權(quán)歸屬進(jìn)行明確界定。根據(jù)中國(guó)的實(shí)際情況，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與生活用水的水權(quán)界定給以村為單元的集體，城鎮(zhèn)生活用水的水權(quán)界定給供水機(jī)構(gòu)，生態(tài)用水的水權(quán)界定給當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門，其他水權(quán)則界定給相應(yīng)的法人或個(gè)人。同時(shí)應(yīng)對(duì)水權(quán)保護(hù)和范圍進(jìn)行明確的界定，包括取水時(shí)間、地點(diǎn)、水量、比例、計(jì)量方式等；二是水權(quán)的排他性，即水權(quán)受到法律的強(qiáng)制性保護(hù)，任何組織或個(gè)人不得侵犯水權(quán)持有者享有的合法權(quán)益；三是水權(quán)的交易性，即加強(qiáng)送水基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和水質(zhì)、水量、水文資料等信息系統(tǒng)建設(shè)，為水權(quán)交易提供便利條件，降低水權(quán)交易的成本，減少水權(quán)交易的不必要限制，鼓勵(lì)水權(quán)由低效益使用的部門或地區(qū)轉(zhuǎn)入高效益使用的部門或地區(qū)；四是水權(quán)交易的補(bǔ)償機(jī)制，即對(duì)水權(quán)交易造成的生態(tài)破壞、水質(zhì)惡化、下游水量大幅減少等外部性問題，應(yīng)向水權(quán)交易方征收合理的補(bǔ)償費(fèi)用，對(duì)水權(quán)交易中的弱勢(shì)群體、無(wú)辜受損者給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，有關(guān)部門應(yīng)建立正式的補(bǔ)償機(jī)制。
關(guān)鍵詞：法律完善
在法律方面，我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)水權(quán)的規(guī)定較少，對(duì)水權(quán)交易的規(guī)則基本上空白。盡管水利部在《水權(quán)轉(zhuǎn)讓的若干意見》中明確水權(quán)轉(zhuǎn)讓指水資源使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，并對(duì)水權(quán)轉(zhuǎn)讓的基本原則、水權(quán)轉(zhuǎn)讓的限制范圍、水權(quán)轉(zhuǎn)讓的年限等作出了指導(dǎo)性的意見，但其在性質(zhì)上屬于行政規(guī)范性文件，不是行政立法，法律效力有限。由此，水權(quán)交易在我國(guó)目前尚無(wú)明確的法律依據(jù)。因此，我國(guó)欲建立水權(quán)交易市場(chǎng)，實(shí)行水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度，就必須完善水權(quán)轉(zhuǎn)讓的法律制度，在《水法》中明確水權(quán)的概念和類型，確立水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度，對(duì)已經(jīng)過時(shí)的法律制度進(jìn)行修改。
他山之石
國(guó)外水權(quán)如何交易？
◆美國(guó)
美國(guó)各州擁有自己的水法和水權(quán)制度管理體系。美國(guó)西部水資源緊缺，用水緊張，為保護(hù)原用水戶的利益不受侵害，州政府采用了水權(quán)優(yōu)先占用體系，規(guī)定了“先占用者先擁有，擁有者可轉(zhuǎn)讓，不占有者不擁有”等一系列界定原則。美國(guó)政府還規(guī)定獲得用水權(quán)的用戶必須按申請(qǐng)的用途用水，不得將水挪作他用，也不得單獨(dú)出賣水的使用權(quán)；如果要出賣這種使用權(quán)，則必須與被灌溉的土地作為一個(gè)整體同時(shí)出售。另外還規(guī)定后來(lái)的用水戶必須服從于原水權(quán)擁有者，不得損害原水權(quán)擁有者的利益。
◆澳大利亞
澳大利亞的水權(quán)交易分為臨時(shí)交易和永久交易。臨時(shí)性水權(quán)交易價(jià)格較低。永久的水權(quán)交易意味著部分或全部水權(quán)的完全轉(zhuǎn)讓，其中包括銷售者的部分或全部水權(quán)的永久減少或簽發(fā)新的水權(quán)許可證給新?lián)碛姓摺o(wú)論是臨時(shí)交易還是永久交易，都需要一定的市場(chǎng)規(guī)則約束和規(guī)范交易行為。澳大利亞是采用政府的政策法規(guī)與買賣雙方合同相結(jié)合的方法來(lái)實(shí)現(xiàn)水市場(chǎng)交易，在每個(gè)州的水法中都對(duì)水權(quán)交易程序和買賣合同中的有關(guān)內(nèi)容作出了規(guī)定。
◆智利
智利自1981年重新修訂《水法》以來(lái)，已經(jīng)有20多年水權(quán)交易的經(jīng)驗(yàn)。智利成立了全國(guó)性質(zhì)的水董事會(huì)，負(fù)責(zé)水市場(chǎng)的運(yùn)作。在某些管理?xiàng)l例的限制下，水權(quán)可以通過自由談判的價(jià)格銷售給任何人。在智利，最頻繁發(fā)生的是相鄰用戶之間的水“租借”，水量較小，時(shí)間也較短，有時(shí)甚至是幾個(gè)小時(shí)，因此也不需要正式的協(xié)議和法律的約束，但正式的水使用權(quán)的買賣必須符合法律要求并進(jìn)行注冊(cè)。 在智利，水權(quán)不僅可以買賣，而且還可以逐步作為抵押品和附屬擔(dān)保品。用水戶個(gè)人擁有的水權(quán)可作為抵押標(biāo)的物進(jìn)行抵押，從有關(guān)金融機(jī)構(gòu)獲得抵押貸款用于水利建設(shè)。
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