《水污染防治法》未將任何一種超標(biāo)情形列為例外情況和免責(zé)事由。2019年2月28日，生態(tài)環(huán)境部召開新聞發(fā)布會做出權(quán)威回答：污水處理廠出水達(dá)標(biāo)排放是《水污染防治法》明確規(guī)定的法律責(zé)任;污水處理廠作為專業(yè)機(jī)構(gòu)，在建廠之前就應(yīng)調(diào)查評估污水來源，通過市場作用體現(xiàn)各方責(zé)任，減少問題產(chǎn)生，保證達(dá)標(biāo)排放責(zé)任。
《行政處罰法》第四條規(guī)定，設(shè)定和實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為依據(jù)，與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當(dāng)。本案當(dāng)事人是慣犯，此次長期嚴(yán)重超標(biāo)且拒不改正，應(yīng)當(dāng)加重處罰。
監(jiān)管存在漏洞。《水污染防治法》第二十四條規(guī)定，環(huán)保部門發(fā)現(xiàn)重點(diǎn)排污單位水污染物排放自動監(jiān)測設(shè)備傳輸數(shù)據(jù)異常，應(yīng)當(dāng)及時進(jìn)行調(diào)查。本案當(dāng)事人在出現(xiàn)問題后，及時向政府及有關(guān)部門做了匯報(bào)，卻未見政府有所作為，任由事態(tài)發(fā)展。
《孟州市產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)污水處理項(xiàng)目特許經(jīng)營協(xié)議》系與第三方的合同行為，與行政處罰屬不同法律關(guān)系，無約束力;但政府部門有義務(wù)維護(hù)和保障污水處理廠權(quán)利，監(jiān)管上游企業(yè)進(jìn)水符合規(guī)定標(biāo)準(zhǔn);進(jìn)水企業(yè)也要履行協(xié)議，自行監(jiān)管濃度，達(dá)“標(biāo)”進(jìn)水。
可否轉(zhuǎn)嫁?行政處罰是有處罰權(quán)的行政部門針對具體行政行為相對人特定違法行為而實(shí)施的具體行政行為。行政處罰法律關(guān)系不同于合同約定的追償民事法律關(guān)系，因此行政處罰由特定人承擔(dān)、不可轉(zhuǎn)嫁，否則就脫離了處罰真正目的。目前，法律也沒有規(guī)定行政處罰的追償權(quán)。行政處罰不可轉(zhuǎn)嫁，但在沒有實(shí)質(zhì)違法的情況下，處罰的罰款是可以追償?shù)摹?/div>
可獲賠償?《行政處罰法》第六條規(guī)定，公民、法人或者其他組織因行政機(jī)關(guān)違法給予行政處罰受到損害的，有權(quán)依法提出賠償要求。本案中，行政機(jī)關(guān)違法在先，既缺少自己監(jiān)管作為，又缺失報(bào)告后的管理作為，沒有及時處罰和糾正上游企業(yè)，給當(dāng)事人造成了處理成本、系統(tǒng)癱瘓、受到懲罰和信用名譽(yù)的損害。
怎么追責(zé)?本案中，上游企業(yè)雖未被處罰，但污水處理廠是因其違法被處罰，有理由由其民事賠償責(zé)任。《水污染防治法》第九十六條規(guī)定，因水污染受到損害的當(dāng)事人，如城鎮(zhèn)污水處理廠，有權(quán)要求排污方排除危害和賠償損失;水污染損害是由第三人造成的，排污方承擔(dān)賠償責(zé)任后，有權(quán)向第三人追償。
如何界定?本案的《特許經(jīng)營協(xié)議》就是污水處理企業(yè)與進(jìn)水企業(yè)之間的合同。“因違約所造成的損失”，損失強(qiáng)調(diào)的是與違約的因果關(guān)系，并不排除將行政處罰導(dǎo)致的利益納入損失的范圍，相對人受到行政處罰，應(yīng)當(dāng)可以作為違約損失向違約方追償。
可代為治理嗎?以《水污染防治法》為例，第八十五條、第八十八條分別從污水治理、污泥處置、船舶水污染、事故水污染方面規(guī)定，逾期、未按要求或者不具備能力采取治理措施的，監(jiān)管部門可以指定有治理能力的單位代為治理，所需費(fèi)用由違法者承擔(dān)。污水處理廠處理其他企業(yè)產(chǎn)生的污水，雖不是代為治理，但其具有一致性：上游企業(yè)怠于處理，下游集中處理且要收取費(fèi)用。
本案當(dāng)事人污水處理廠在處理能力范圍內(nèi)履行了污水處理義務(wù)，出水濃度超標(biāo)非自身原因造成。真實(shí)違法對象是超標(biāo)進(jìn)水企業(yè)及其他單位。處罰責(zé)任不能轉(zhuǎn)移，但不應(yīng)由污水處理廠全部承擔(dān)，罰款追償具有實(shí)質(zhì)基礎(chǔ)法律規(guī)定依據(jù)。
綜上所述，筆者認(rèn)為，本案被處罰者追償?shù)臋?quán)利，取決于“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為”，即污水處理廠在行為上有無實(shí)質(zhì)違法。有證據(jù)證明積極履行義務(wù)的，被處罰的罰款可以追償。否則，既違背公序良俗精神追求，也與上述法律規(guī)定要求不符，難以起到以法律法規(guī)規(guī)范教育公民遵紀(jì)守法的目的。本案當(dāng)事人能且必須追償。
作者單位：河南省靈寶市生態(tài)環(huán)境局
■案情介紹
最近，河南省焦作生態(tài)環(huán)境局?jǐn)M對孟州城市污水處理有限公司行政處罰罰款4880萬元，這家公司不服，向河南省生態(tài)環(huán)境廳提起行政復(fù)議，引起社會廣泛關(guān)注。
孟州市城市污水處理有限公司是該市第二污水處理廠，負(fù)責(zé)處理其產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)工業(yè)廢水和生活污水，出水一級A標(biāo)準(zhǔn)。數(shù)據(jù)顯示，2015年以來，該公司存在廢水超標(biāo)排放、污泥處置不當(dāng)、不配合環(huán)保檢查和運(yùn)行經(jīng)費(fèi)保障不到位等問題，幾乎每年都受到1-2次處罰。
2月13日，采樣監(jiān)測發(fā)現(xiàn)，該公司總排口總磷(TP)1.42mg/L、總氮(TN)23.4mg/L，超過《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》(GB18918-2002)表1規(guī)定一級A標(biāo)準(zhǔn)(TP≦0.5mg/L，TN≦15mg/L)。4月3日下達(dá)《行政處罰決定書》，罰款80萬元。
3月25日，復(fù)查發(fā)現(xiàn)：總排口總磷2.37mg/L、總氮25.2mg/L，隨即責(zé)令改正，實(shí)施按日連續(xù)處罰。4月28日，再次復(fù)查：正在運(yùn)營，總排口氨氮23.8mg/L、總磷2.68mg/L、總氮30.5mg/L，濃度更高且新增一超標(biāo)污染物，再次實(shí)施按日連續(xù)處罰。第一次計(jì)27日，罰款2160萬元;第二次計(jì)34日，罰款計(jì)2720萬元，總計(jì)罰款4880萬元。
■不服理由
1.該公司陳述，出水超標(biāo)系進(jìn)水水量超負(fù)荷、水質(zhì)超標(biāo)準(zhǔn)所致，各指標(biāo)均超出設(shè)計(jì)負(fù)荷，導(dǎo)致系統(tǒng)癱瘓。
2.該公司申辯，受到進(jìn)水沖擊時，堅(jiān)持正常運(yùn)轉(zhuǎn)，并連續(xù)向孟州市產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)管委會及孟州市生態(tài)環(huán)境局匯報(bào)水量、水質(zhì)及影響情況，但未有明顯改觀。
3.該公司抗辯，其與上游進(jìn)水企業(yè)簽訂的《孟州市產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)污水處理項(xiàng)目特許經(jīng)營協(xié)議》“水質(zhì)不合格的處理”明確：“運(yùn)營期間，遇以下進(jìn)水水質(zhì)不符合標(biāo)準(zhǔn)的原因?qū)е挛鬯幚韽S不能正常運(yùn)行時，經(jīng)公司盡力采取措施，造成出水水質(zhì)仍不達(dá)標(biāo);乙方不承擔(dān)責(zé)任，且不影響乙方按照協(xié)議約定收取污水處理服務(wù)費(fèi)。”
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